21 окт 2015
Не е необходимо да има районна прокуратура навсякъде, където има и районен съд. До този извод е стигнала работната група в състав Елка Атанасова (член на ВСС) и прокурорите Иван Даскалов, Емилия Вакарелска и Венислава Йончева, изготвила Доклад за значението на районните прокуратури в структурата на съдебната система и критериите за промяна в териториалната структура на РП. Документът бе приет от Висшия съдебен съвет (ВСС) на заседанието му на 15 октомври. За първи път държавното обвинение прави отстъпление от досегашното си становище, че където има районен съд, трябва да има и районна прокуратура.
В доклада не се сочи конкретна бройка на РП, които трябва да бъдат закрити. Но се казва, че съществуването на районни прокуратури с реално работещи в тях до петима магистрати е с "пагубен ефект върху идеята за ефективно управление на ресурсите", което ще рефлектира върху качеството на правораздаването и ще доведе до невъзможност за оптимизиране на разходите.
Данните към 1 януари 2015 г. показват, че районните прокуратури с до двама работещи обвинители са 30, от които 4 са с по един работещ магистрат и той е и административен ръководител. Това са РП - Трън, РП - Чепеларе, РП – Никопол и РП - Дулово. Органите с до 3 обвинители са 22, 31 са районните прокуратури с по 4 и 5 прокурори, 1/3 са тези с между 5 и 15 обвинители, а едва седем са с над 20 (СРП, Пловдив, Стара Загора, Плевен, Русе, Варна и Бургас).
От данните става ясно, че щатът за административните ръководители също е голям. Към 1 януари 2015 г. има 103 щата за началници и техни заместници в районните прокуратури извън областните центрове (изключени са 27 районни прокуратури, чиито седалища се намират в същия град, който се явява и областен център). Щатовете за редови и младши обвинители в тези районни прокуратури са общо 272. Съотношението между административен ръководители и ръководени прокурори е 2.6. А заедно с прокуратурите в областните градове съотношението административен ръководител – прокурор става един началник на 5.02 обвинители. Цифрите красноречиво говорят, че не е възможно да се обоснове ефективно управление на двама или трима прокурори от един административен ръководител, се посочва в доклада.
Ниската численост и това съотношение началник-ръководен прокурор води до проблеми със случайното разпределение на дела и преписки. В някои случаи административният ръководител трябва сам на себе си на случаен принцип да разпределя дела, което е абсурд.
"С оглед на тази актуална статистика брой до 5 и под 5 прокурори в районна прокуратура трудно обосновава наличието на административно-ръководен персонал, както за магистратите, така и за съдебните служители, не съдейства за постигане на стандарт за административно управление, пречка е за специализация, увеличава корупционните рискове и свързаните с възникване на конфликт на интереси, води до затруднения при отсъствие на магистрати, до трудности при избор на административен ръководител и при необходимост от заместване или командироване", се казва в доклада. И се добавя, че предвид тези данни числеността на прокурорите в районните прокуратури е критерий с много голямо значение при преценката за промяна в териториалната структура на районните прокуратури.
Критерият достъп до правосъдие не е от такова значение, от каквото е при съдилищата, става ясно още от доклада.
Отбелязано е, че концентрацията на конкретни районни прокуратури не би засегнало правото на гражданите и юридическите лица на достъп до правосъдие без значение на спецификите на съответната териториална област, вътрешната ѝ инфраструктура и икономическите особености. И това е така най-вече, защото съдът и прокуратурата изпълняват различни дейности.
"Ако се приеме, че съответствието в структурата е относимо само до съответствие в нивата - районно, окръжно, апелативно и касационно, то в случая нивото "районен съд - районна прокуратура" не би следвало да бъде обвързано непременно с броя на районните прокуратури, които изцяло да съвпадат с тези на съдилищата, респ. със седалищата им. Подобно изключение от конституционния принцип по сега действащия ЗСВ има по отношение на административните съдилища, със седалище в областните центрове, към които не са изградени административни прокуратури, а в окръжните прокуратури са обособени т.нар. административни отдели", казват авторите на доклада.
Добавят, че нито една прокуратура не може да се разглежда като гарант за достъп на гражданите и юридическите лица до съд. Напротив, българското законодателство съдържа достатъчно гаранции за защитата на лицата, чийто достъп до съд е бил ограничен именно от прокурорската институция.
"Преустановяване на съществуването на конкретни районни прокуратури като самостоятелни организационни единици няма да засегне това основно право, защото проявлението му зависи от това дали спрямо населението в конкретен географски район е осигурена възможност за достъп до съответния районен съд, независимо дали той съществува в същото или в друго населено място", пише още в доклада.
Според авторите процесът на окрупняване не трябва да се разбира като прекратяване на прокурорската дейност в съответния район, а като начин да се подобри качеството на работата, усъвършенстване на административно-организационното структуриране и функциониране на органите и намаляване на разходите. Такъв опит имат военните прокуратури с действащите "изнесени участъци" и следователите от следствените отдели към окръжните прокуратури с "изнесени работни места". Дава се пример с Хърватска, където след приемането на новия Закон за районите и седалищата на прокуратурите, се предоставя възможността, освен в седалището си, прокуратурата да действа и в постоянни служби или в отделения извън "централите". Идентичен подход е възприет и при осъществяване на реформата на организацията на съдебната власт в Белгия, където след разширяването на съдебните райони, новите съдилища са 13, а съществуващите до този момент съдилища стават отделения или отдели на новите съдебни органи.
Критерият "Географски разстояние и транспорт" за районните прокуратури не е от първостепенните, както е за съдилищата, е отбелязано още в доклада. Едно от преимуществата е, че прокуратурата може да се самосезира. Дори и гражданин да иска да сезира държавното обвинение, може да го направи по електронен път или по пощата, не е необходимо да се "разхожда". Освен това не при всички действия на държавното обвинение е необходимо присъствието на гражданина.
Не така стои въпросът за критерия "натовареност и ефективност на РП", който е от изключително значение за прекрояване на съдебната карта и е от особена важност за оптимизиране на разходите.
До края на 2014 г. начинът на определяне на натовареността не е бил коректен и заради това статистиката е изкривена. През декември м.г. ВСС прие нови правила, които в края на 2015 г. трябва да дадат по-точна картина на натовареността в прокуратурата. Затова в доклада не са отчетени показателите "прокурорски актове" и "участия в заседания".
Взети са под внимание данните за новообразуваните преписки, броят на внесените в съда актове, броят на предадените на съд лица, броят на осъдените с влязла в сила присъда.
Като се изключи показателят "новообразувани преписки", по останалите три се забелязва значителна разлика в натовареността на отделни прокуратури. Така например през 2014 г. РП-Ардино с двама реално работещи прокурори има 14 внесени в съда актове, предадените на съд лица също са 14, а осъдените с влязла сила присъда – 15.
За съпоставка РП-Балчик, в която през 2014 г. също са работили само двама души, има 120 прокурорски акта в съда, лица, предадени на съд - 128 и осъдени - 132.
Изводът е, че има драстични разлики от 6 до 8 пъти в натовареността при прокуратури с приблизително еднакъв брой реално работещи прокурори. Същата неравномерна натовареност се наблюдава и по показателя "новообразувани преписки".
Колко точно обвинители трябва да работят в прокуратурата зависи от броя на населението и оценката на криминогенната обстановка. Трябва да се отчита и престъпната активност в определени населени райони – например в курортите през лятото и зимата, в обезлюдените селища, дали става дума за гранични градове и села и т.н.
Работната група изтъква, че критериите за промяната на териториалната структура на районните прокуратури трябва да доведат до: повишаване качеството на правораздаването; постигане на стандарти за административно управление на отделните прокуратури;намаляване на конкурсите за избор на административни ръководители; оптимизиране на бюджета; преодоляване на проблемите с различната натовареност на прокурорите;съществено намаление на ръководната и обща администрация и т.н.
Всичко това може да бъде постигнато като се изгради система от концентрирани районни прокуратури с разширена териториална компетентност. "Прокурорската дейност ще се администрира от седалището на съответната концентрирана районна прокуратура, но в населените места, в които организационно-административните единици са били закрити, ще остане възможността за функционирането на отделения на районната прокуратура или прокурорски офиси (изнесени работни места). По този начин съответният административен ръководител може по-гъвкаво да решава кадрови въпроси в случаите, в които поради промяна в определящите показатели - население, криминогенна обстановка или натовареност, се установи необходимост от повече или по-малко прокурори в отделението/офис на прокуратурата и от преместването им", се казва в доклада.
В него се уточнява, че необходимостта от такъв офис трябва да се преценява за всеки отделен случай.
